党的十八大对全面深化改革作出了战略部署，十八届三中全会研究了全面深化改革的若干重大问题并作出重要决定。2013年12月，新成立的中央全面深化改革领导小组带领我国各领域的改革紧锣密鼓地深入展开并取得了丰硕成果。若将全面深化改革比作一场整体性战役，其突破口就是财税体制，首战告捷的牌子也被财税体制改革摘取。财税体制改革对于全面深化改革这场整体性战役的关键性意义不言而喻。
在新的历史起点上，回望五年来我国深化财税体制改革的历程，盘点深化财税体制改革的成果，展望深化财税体制改革的未来，对于全面深化改革的新征程来说，意义重大。
聚焦：五年来我国财税体制改革的特征
党的十八大报告在对全面深化经济体制改革进行部署时提出：加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。随后，财税领域以营改增为起点开始了密集改革：预算管理制度改革、税收征管体制改革、中央地方间财政事权与支出责任划分改革、地方政府债务管理制度改革、完善转移支付制度以及全面的减税降费、政府向社会力量购买服务、财政资金整合统筹使用等。
不同于以往改革，本轮财税体制改革更突出整体性、全面性、联动性。尽管改革的成果体现为一个个细分的改革方案，但每项改革并不是独立的。例如，新修订的预算法并不限于预算领域，而是涉及财政收、支、管、体各方面：将财政收入全部纳入预算，删除法定支出的规定，突出强调预算绩效，规范转移支付制度。尤其是新预算法对地方政府举债作了具体规定，为此后地方政府债务管理制度的建立健全提供了法律基础。由于转移支付和地方政府债务都涉及地方的财权财力，新预算法在这方面做出明确规定还促进了中央与地方财政关系的理顺，为中央地方间财政事权与支出责任划分改革和税制改革做了较好的铺垫。再如，营改增改革也并不局限于税收领域，营业税的最终消亡倒逼地方主体税种的加速建立和中央地方间收入的重新划分，根据以支定收的收支原则，最终不得不回到事权和支出责任划分改革上来。习近平总书记曾经对我国的改革作出过判断：“中国改革已经进入攻坚期和深水区，我们将以壮士断腕的勇气、凤凰涅槃的决心，敢于向积存多年的顽瘴痼疾开刀，敢于触及深层次利益关系和矛盾，把改革进行到底。” 财税领域改革的实践与总书记的判断一致。改革走到今天，无论是收入还是支出，无论是预算还是体制，哪方面的改革都是牵一发而动全身，不可能“单打独斗”，只能“组团共进”；改革过程中哪一块“难啃的硬骨头”都无法再被绕过，只能勇敢面对。
本轮财税体制改革体现出的特征，不仅有改革到了攻坚克难阶段这一内因，还有党的十八届三中全会赋予财政全新且高端的定位，以及经济新常态和供给侧结构性改革这些外因。在“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一定位下，十八届三中全会进一步将财政职能与全面深化改革对接，即财政需充分履行“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”职能。可见，站在国家治理的高度，传统的财政三大职能——资源配置、收入分配、经济稳定与发展，在我国的现实国情下被注入全面深化改革的元素，得到了转型升级。十八届三中全会还对财税体制改革进行了具体部署，即在实现建立现代财政制度的总目标下，改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。这些改革均是在我国经济步入新常态、国家实施供给侧结构性改革的背景下，要面对财政收入下行压力，要为供给侧结构性改革提供支持。可见，外部环境的要求进一步提高了改革的难度，只有所有改革同步推进才能满足这些要求。
盘点：五年来我国财税体制改革成果
十八大以来，我国财税体制改革取得了重大进展，围绕着预算管理制度、税收制度、事权和支出责任相适应的制度改革，形成了一系列具体成果，表现为如下改革方案和改革数据。
首先，五年来，我国出台了全方位、立体化的财税体制改革方案，主要包括：《中华人民共和国环境保护税法》《深化财税体制改革总体方案》《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》《深化国税、地税征管体制改革方案》《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》等。
其次，从改革数据看，多项财税体制改革均取得了丰硕成果：营改增改革方面，截至2017年8月，累计实现减税1.61万亿元，这是五年中我国最大的减税动作；资源税改革方面，2016年资源税同比下降8.1%，有效发挥税收杠杆调节作用，推动经济结构调整和发展方式转变；降费方面，目前全国政府性基金仅保留21项，中央涉企行政事业性收费仅保留33项，是减轻企业负担的重要措施；政府与社会资本合作方面，截至2017年6月底，PPP入库项目累计 13554个，2017年上半年投资16.3万亿元，有效发挥了财政资金“四两拨千斤”的作用；地方政府债务置换方面，经过近三年的地方存量债务置换，地方存量债务成本已经从平均约10%降至3.5%左右，为地方政府每年节省利息2000亿元，有效缓解了地方政府债务集中还款的压力；转移支付方面，一般性转移支付占比由2012年的56.7%提高到2016年的60.5%，专项转移支付项目由2013年的220个压缩到2016年的94个，有力改善了转移支付结构，提高了财政资金使用效率。
展望：我国财税体制下一步改革
我国正进入全面深化改革的新阶段，对财政的要求和需求也在不断更新，需要通过更为全面、深入的财税体制改革，让财政尽快肩负起国家治理基础和重要支柱的历史使命。
首先，需破解经济新常态导致的财政收入下行、供给侧结构性改革减税降费、财政支出刚性三方面导致的收支缺口加速扩张问题。这需要从加强财源建设的角度推进财税体制改革：第一，完善政府与社会资本合作机制，在更广泛的领域撬动更大规模社会资本加入公共服务提供的行列，减轻财政压力；第二，探索更有力的财政资金盘活和统筹机制，唤醒所有沉睡的财政资金、整合所有分散的财政资金，不留死角；第三，健全地方政府债务管理制度体系，在形成闭环管理的基础上，加大制度弹性，提升地方政府债务缓解财政收支压力的潜力。
其次，需以全面绩效化为目标健全我国预算管理体制，加速完善绩效预算管理架构、管理机制、绩效目标、指标体系等要素，满足现代财政预算制度对绩效预算的要求。从花钱必问效、无效必问责的角度推进财税体制改革，严格执行新预算法；建立由事前绩效评审、事中绩效跟踪、事后绩效评价构成的全过程绩效预算管理机制；注重决算质量，统一预决算格式、科目、指标和统计口径，增强预算、决算的可比性，通过对比确定预算编制效果和预算执行效果。
再次，需推动税制结构实质性变革，拓展直接税比重提高的空间和间接税进一步减税的空间，为供给侧结构性改革创造良好的税收环境。从增强税收调节功能的角度推进财税体制改革：第一，增强税收的宏观调节功能，保持对企业减税负，尤其侧重于对小微企业、高新技术企业、初创企业的税负减免，依法开征环境保护税，对矿产资源和自然资源全面实施资源税改革；第二，增强税收的微观调节功能，即收入再分配功能，加快推动以家庭为纳税单位的综合与分类相结合的个人所得税制，在完善相关技术手段的基础上健全财产税体系；第三，进一步简化增值税税率，使之在更科学合理的同时延续营改增的减税效能，花更大力气完善消费税制，激发消费税潜在的收入再分配效能。
最后，需直面事权与支出责任划分改革这一财税改革中最“难啃的硬骨头”，并以此项改革带动深化财税体制改革任务的最终完成，建立现代财政制度。这需要从理顺中央和地方财政关系的角度推进财税体制改革，分领域列出事权清单，按照公共服务性质在中央和地方间进行事权划分，按照权责对等原则和事权性质配置支出责任。在事权和支出责任划分的基础上，进行中央和地方收入划分改革。需测算地方财政支出需求和地方政府债务可承受能力，统筹考虑地方主体税种的培育、中央地方共享税划分和地方政府债务安排。根据上述收入和支出划分的结果安排转移支付，属于财力缺口的通过一般性转移支付弥补，属于中央委托事权的资金需求通过专项转移支付满足。在各项制度健全的前提下，约束激励机制充分发挥作用，无需再通过要求地方配套资金的方式对地方政府进行约束。
（作者系农村发展研究所党委书记；财经战略研究院副研究员）