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债务上限博弈暴露美国严重政治弊端
2022-12-05 来源:《光明日报》(2022年12月02日 12版) 作者:高凌云
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  截至11月25日,美国联邦政府债务规模已达到惊人的31.37万亿美元,离其去年底调高后的31.4万亿美元法定债务上限仅“半步之遥”。有分析认为美国债务上限空间即将于2023年年初耗尽,这也意味着联邦政府面临再次“关门”风险。随着这一“最后期限”的日益临近,以及中期选举后共和党重掌众议院,美国债务上限问题将不可避免地卷入党派政治,成为博弈焦点。

  债务上限“形同虚设” 

  随着美国新冠肺炎疫情纾困法案、基础设施建设法案等措施的接连出台,美国财政部为筹集资金,发债规模越来越大;而为应对持续升高的通胀压力,美联储今年以来多次激进加息,更使美国联邦政府债务变得越来越高。

  与之对应,在2022财政年度,美国联邦政府债务净利息达4750亿美元,同比上升34.9%,超过政府用于退伍军人福利和交通的开支总和。美国国会预算局、国际信用评级机构穆迪等甚至预测,美国联邦政府债务利息最早于2025年,最晚到2029年就会超过美国的整体国防预算。

  在三权分立的制度体系下,美国联邦政府的预算收支受到国会的制约和监督。美国债务上限就是美国联邦政府根据国会授权为履行现有法定义务而能够举借的最高债务总额,这些法定义务包括支付社会保障、医疗福利、军饷、国债利息、退税以及其他开支。这一制度由美国国会在1917年首次设立,并以法律形式确定下来。原则上,债务上限发挥着控制政府负债规模的硬性约束作用。触及债务上限这条“红线”,意味着美国财政部借款授权用尽。

  但是,美国债务上限制度并未真正实现强化财政纪律、控制联邦政府债务增长的初衷。自有记录的1940年以来,随着美国联邦政府债务规模屡屡逼近甚至达到债务上限,这一“红线”已经被修改了104次,平均每9个月一次。其中,大部分是上调,以满足政府所作出的支出承诺。而且,上调额度还越来越大。上世纪最后十年,美国债务上限上调了约3.2万亿美元,本世纪头十年已大幅上调了约7.8万亿美元。今天的债务上限已是2000年的4.9倍。本世纪以来美国债务上限平均增速约为7.5%,是同期美国国内生产总值(GDP)平均增速的3.5倍。

  美国目前的债务水平值得高度警惕。早在2021年,美国联邦政府债务占其GDP的比重就高达127%;同期,美国联邦财政赤字占其GDP的比重高达12.4%。这两个数据均已远远超过1991年《马斯特里赫特条约》设定的两条关于债务的警戒线,即当年的财政赤字不能超过GDP的3%,累计债务不能超过GDP的60%。如果投资者购买美债的意愿因此降低,将引发收益率超预期上行,进一步降低美国债务的可持续性。

  债务上限制度日益沦为“政治工具” 

  近年来,债务上限由经济议题逐渐沦为两党斗争的政治工具。几乎每隔几年,两党都要上演一出吸引全球关注的“政治秀”。个别政客为捞取政治资本,甚至不惜代价将美国推向债务违约的“悬崖边缘”。表面上,似乎美国联邦政府财政非常理性,上调债务上限都是迫不得已,而且每次上调之前,国会都会经过审慎考虑和激烈辩论。然而,实际上是民主党和共和党都不想单独背负增加政府债务的政治压力。

  从美国民主、共和两党在债务上限问题上“讨价还价”的内容上看,债务上限额度本身并不是分歧的核心。问题的关键在于,两党都争相将债务上限的提高、提高的幅度和方式与各自党派的政治主张相挂钩。两党围绕债务上限问题日益激烈的政治博弈,也从侧面暴露出两党对实现预算平衡甚至盈余其实并不在意。

  造成美国债务问题的深层原因是其制度弊端。美式选举政治制度下,为了争取选票,政治人物都不得不迎合选民的高福利需求。过去几十年,美国政府多次选择减税和推动政府支出计划,并不是考虑美国未来,而是寅吃卯粮,导致美债“像滚雪球一般”毫无停止增长的趋势。

  解决美债问题应“标本兼治” 

  回顾美国债务上限修改史,也不乏因两党政治博弈激烈,债务上限迟迟无法提高的情况。

  首先,债务上限迟迟无法提高可能恶化美国财政状况。若债务上限不能提高,美国政府财力将受到约束,可能无法偿付部分到期国债;在美联储激进加息的背景下,增加的债务利息将挤占国会在基础设施建设、应对气候变化等方面拨款的空间,进一步加剧财政问题,甚至导致政府关门。

  其次,可能威胁美国经济未来。不断上升的高额债务,不仅使与美国民生密切相关的社会保障和联邦医疗保险等生存困难,还会增加私营部门的借贷成本,导致企业投资减少,拖累长期经济增长。

  再次,可能引发国际金融危机。鉴于美国经济巨大的全球影响力,近年来美国快速提升的高额债务引发了国际社会的广泛质疑,海外投资者对美国政府偿债能力的信心下降。如果美债真正违约,无疑将引发全球资本市场剧烈波动,对世界经济复苏和全球金融市场稳定造成重大威胁,外溢效应不能低估。

  解决债务问题,“治本”需要兼顾开源和节流。一方面,是增加税收,如在税率不变的情况下,扩大税基等;另一方面,就是减少财政开支,如不必要的军事支出以及一些名不符实的法案,如《通胀削减法案》等。

  美国政府债务触及上限听起来像是老生常谈,处理起来则像是例行公事。从历史来看,美国债务上限问题到最后一般会以三种只能“治标”的临时性方式解决,分别是采用非常措施、暂停债务上限或提高债务上限。“治标”的方法,以往每一任总统都用过,而“治本”的方法,至少是在“节流”上,每一届政府都不曾采用。如果美国只考虑自身的发展和党派的利益,而不为确保联邦债务可持续性确立一个可信的路径,迟早会债务违约,信用破产。

  (作者:高凌云,系中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员、中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员) 

责任编辑:崔岑