城市化进程主要是指，随着经济社会发展水平的提高，农村人口逐渐转变为城市人口的过程。除经济增长带来的就业机会之外，城市公共服务水平是影响城市化进程的另一重要因素。随着人均收入的不断上升，人们对公共服务的重视程度也越来越高，甚至为了享受更好的公共服务而宁愿忍受较低的收入水平。这是因为公共服务往往具有较大的需求收入弹性，人均收入一旦突破某一水平，人们对公共服务的需求就会呈爆发式增长。可以说，我国目前已经进入了这一阶段，这也是近年来教育、医疗等公共服务领域供需矛盾突出的根本原因所在。此外，城市公共服务的数量、质量和提供方式不仅影响着城市化进程本身，而且对整个社会的福利水平有着重要影响。
提升供给效率
从人口的迁移和流动来看，城市化进程具体表现为外来人口向本地的迁移、本地原有城市居民的拆迁安置、本地城中村及城郊村居民的拆迁安置。在这一过程中，城市公共服务提供最显著的特征是从“单位制”走向“后单位制”。改革开放前，我国基层社会的组织形式主要有两种，农村地区以“政社合一”的人民公社为组织单元，城市则以“单位”为组织单元。改革开放后，农村地区的人民公社制回归到传统的乡村组织形式，而城市里的“单位制”则逐渐转变为“街居制”（街道—居委会制）。随着城市中单位制的解体，原来由单位提供的各种公共服务进入了“社会化”过程。从经济学的角度来看，所谓公共服务“社会化”是指公共服务的提供主体、筹资模式、受益主体均发生了变化。在单位制时代，公共服务的筹资主要依靠单位的未分配利润以及对使用者的象征性收费，而受益主体则是本单位职工及其家属，公共服务的提供主体就是单位本身。也就是说，由单位提供的公共服务基本属于“俱乐部物品”。而在后单位制时代，公共服务的提供主体变成了政府或民营机构，筹资方式则通过一般税收及象征性收费，或完全通过使用者付费，公共服务的受益主体也不再局限于“单位人”。
在后单位制时代，城市公共服务供给在效率和公平两方面都面临着挑战。首先，由单位制解体导致的公共服务提供主体、提供方式的变化，往往导致公共服务的提供数量不足。一方面，在主要由政府提供公共服务的情况下，由于城市规划的空间布局很难精确预知人们对公共服务的需求数量、质量及分布，而且一般税收融资又牵涉到税费分担与公共服务数量的脱节，从而导致公共服务很难满足人们的需求。另一方面，单位制解体后，某些特殊的公共服务事实上很难由政府或民营机构提供，从而出现空白地带。例如，儿童放学后的看护就属于这种特殊公共服务。在单位制时代，居民社区以单位大院的形式存在，同一社区的居民既是空间意义上的邻居，也是工作意义上的同事，因此属于典型的“熟人社会”。在“熟人社会”中，无须政府介入，人们之间的相互信任就能够保证自发提供“儿童看护”这种公共服务，即通过互助的形式互相照看儿童。而在后单位制时代，新建成的社区则只有居住功能，居民仅仅是空间意义上的邻居，短期内无法形成高度信任的熟人社会，因此通过互助的形式提供“儿童看护”这一公共服务的途径，在“陌生人社会”中消失了。而且在我国现有的行政体制和财税体制下，也很难通过政府来提供这种服务；而民营机构是否愿意担负起提供这类公共服务的责任，又取决于人们的收入水平、社区规模等。因此，后单位制时代城市公共服务的提供数量，并不能达到帕累托效率的水平。
避免反向再分配
在后单位制时代主要由政府提供城市公共服务，还涉及公平问题。我国目前以间接税为主的税制结构总体上具有累退性，即低收入人群税负更重；而以累退性的税收收入来为公共服务融资，除非这些公共服务只面向低收入人群，否则就会发生“劫贫济富”的反向再分配。例如，我国目前义务教育阶段的公立学校，仍主要依靠财政投入办学，财政资金则来自具有累退性的一般税收收入。而在城市优质教育资源的享有方面，却通过“划片就近入学”的学区制，导致能否买得起学区房成为能否上重点学校的先决条件。也就是说，城市优质教育资源更多地为高收入人群享有。凡是由政府通过累退性一般税收融资提供的公共服务，往往都具有反向再分配特征，而不仅限于基础教育领域。
当然，这并不是说单位制时代由单位提供的公共服务就更加公平。由单位提供的公共服务，对于“本单位”的人来说基本符合“税费分担”与公共服务数量之间的一一对应关系，因而具有经济学中“俱乐部物品”的特征。尽管单位内部存在按行政级别等非货币因素配置公共服务资源的做法，但公共服务在同一单位内部的分配总体上是接近公平的，至少不存在显著的反向再分配。单位制时代城市公共服务的不公平，主要体现为不同单位之间公共服务数量和质量的巨大差异。各单位公共服务之间的差异，并非完全源自不同单位在市场环境下的效益差异；在计划经济时期，各单位提供的公共服务之间差异，其主要决定因素是单位的行政级别、行政力量、政治地位等非经济因素。
“第三条道路”：城市社区提供公共服务
随着城市化进程的不断推进以及单位制的解体，越来越多的城市公共服务将主要由政府来负责提供，在可预见的未来这一趋势是不可逆转的。然而，如果城市公共服务仅由政府来提供，则既不能达到帕累托效率所需的数量和种类，同时也不能保证公共服务的公平性或公益性，“反向再分配”更是与公益性南辕北辙。即使税制结构总体上不存在累退性，以一般税收融资的一揽子公共服务也必然存在再分配因素，无论是正向再分配还是反向再分配。公共服务的提供牵涉过多的再分配因素，总是有损于资源配置效率的。例如，专门为教育筹资并专用于教育，同时专门为医疗筹资并专用于医疗，要比通过一揽子税收筹资同时用于提供教育和医疗效率更高。因此无论从效率还是从公平出发，都需要政府以外的其他主体特别是城市社区担负起提供公共服务的责任。
从理论上讲，以E. 奥斯特罗姆为代表的关于“公共池塘资源”的研究表明，公共服务的提供或公共治理的实施，并非必须在市场和政府之间“二选一”，在某些情形下，民间社群完全可以自发提供公共服务，进行有效的公共治理。也就是说，就公共服务的提供而言，存在着政府和市场之外的“第三条道路”。
实践中，城中村、城郊村拆迁改造后形成的城市社区，在公共服务和公共治理方面为我们提供了有益借鉴。与原城市居民社区拆迁后形成的社区相比，城中村、城郊村拆迁安置后，在公共服务的提供方面往往做得比较好。原因在于，与城市中原有的单位制解体导致的“陌生人社会”不同，城中村、城郊村在人民公社制解体后，仍然保留了农村“熟人社会”的大部分特征，甚至“熟人社会”属性还有所加强。因此，无论是在回迁社区的凝聚力、组织力方面，还是在社区自治能力方面，城中村、城郊村拆迁安置后的公共服务提供能力，通常情况下要比城市社区拆迁后更强。当然，除了“熟人社会”之外，还存在其他具有中国特色的制度因素。例如，基层党组织在整个拆迁安置过程以及安置后公共服务提供和公共治理中发挥的作用，村集体、开发商、地方政府在整个拆迁安置过程及安置后社区治理当中错综复杂的博弈关系，公共服务所需资金的来源等，都是十分重要的制度环境变量。
总之，随着我国城市化进程的推进，公共服务最终应当形成如下格局：基本公共服务由政府提供，同时将税制结构从具有累退性的间接税为主，转变为具有累进性的直接税为主，避免提供公共服务的同时产生反向再分配；此外，高端公共服务完全交由民营机构提供，个性化、小众化的公共服务则由城市社区提供。
（作者单位：中国社会科学院经济研究所）