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世经政所李东燕:时代发展推动联合国改革


2015年09月18日 08:15    来 源:《中国社会科学报》2015年9月18日第810期     作者:李东燕

  应对全球性威胁和挑战成为促进联合国改革的动力。“9·11”事件后,恐怖主义活动的猖獗催生了联合国反恐机构的建立;全球金融危机的爆发,促使联合国建立相关专家组探讨应对措施和国际金融机构的改革问题;为应对非洲面临的冲突和发展问题,联合国建立了非洲问题特别顾问办公室。可以预见,诸如网络空间、恐怖主义、后2015发展议程、气候变化、难民与移民问题、金融危机等这类全球问题,仍然会推动联合国和全球多边机制的改革。

  改革是自身发展的需求

  联合国如果不能通过改革与创新适应新形势的需求,不能在应对全球挑战和威胁方面发挥作用,将会面临被边缘化的可能。改革与创新也是联合国组织自身生存与发展的需求。

  从改革形势看,改革联合国是会员国的强烈愿望,这一点得到广泛的认同和支持。目前比较突出的改革问题包括三类:一是代表性扩大问题,包括安理会席位的扩大;二是提升国际多边机制应对全球问题的能力、效力和效率问题;三是联合国等多边机制之间关系的改革与创新,包括联合国与区域组织关系的整合,以及联合国与二十国集团、七国集团首脑会议、北约、金砖国家等集团之间的关系问题。特别是随着2015年联合国70周年和2016年秘书长换届的到来,必将为联合国改革注入新的动力。但与2005年联合国60周年前后的改革形势相比,会员国在重大改革问题上仍然缺乏一致性和成熟的改革方案。2004年2月13日,美国总审计局发表了一份报告,对安南1997年和2002年启动的一系列改革进行了评估,结论是,全部和部分得到贯彻的改革计划达到85%。这也说明,就联合国改革而言,一致性比较高、比较成熟的改革已经完成,后面的改革将更复杂、更艰巨,也更触及实质性问题。安理会改革便属于这一类,如果涉及增加安理会席位,不仅需要得到五个常任理事国的一致同意,还需要经过复杂的宪章修改程序。

  联合国改革经历三次浪潮

  联合国改革是一项错综复杂的工程,也是一个长期的进程。改革涉及联合国系统主要机构及其他专门机构、相关机构,以及这些机构之间的相互关系问题,如安理会与大会的关系,安理会与国际法院的关系等。改革还涉及联合国与其他国际多边机构之间的关系,如联合国与国际区域组织、国际非政府组织的关系。

  联合国组织经历的第一次改革高潮发生在20世纪60年代。20世纪50年代中期以来,在非殖民化过程中,一大批新独立的国家加入了联合国。新增加的会员国主要是亚非拉新独立国家。国际政治版图的变化进而导致联合国会员国结构的巨大变化。在这种形势下,20世纪60—70年代间,联合国完成了一系列改革。联合国的组织机构、组织战略和组织理念等都发生了重大变革。联合国主要机构安理会、经社理事会实现了席位的扩大,并完成了对《联合国宪章》的若干修改。联合国系统内诞生了一系列以促进经济、社会发展和促进国际经济贸易合作,向发展中国家提供资金、技术援助为目的的新机构和实体。

  第二次改革浪潮发生在冷战结束后的世纪之交,在联合国60周年前后形成一个高潮。冷战结束后,大国对抗缓解,国际间合作扩大,为联合国发挥作用创造了条件,会员国对联合国在全球事务中发挥更大作用给予更大的期望。发展中大国及新兴经济体国家的崛起使多极化趋势更加明显。区域组织、跨国集团、非政府组织的影响日益上升。世界体系和国际格局再次发生重大变化,新形势、新需求推动了联合国和国际多边机制的改革。在这种形势下,冷战后的第一位秘书长加利,在他任期内提出了许多改革联合国的设想和方案,包括他在《和平纲领》中提出的新安全观和维持和平新设想。

  1997年安南出任联合国秘书长后,启动了联合国历史上最广泛、最深远的改革。在安南秘书长的10年任期内,联合国系统的改革主要体现在:第一,组织机构方面的变化,如人权理事会、建设和平委员会等一批机构;安理会改革方案的提出及政府间谈判的启动;秘书处、安理会、大会等机构工作方法及问责制方面的改革;联合国发展系统的调整与改革。第二,在组织战略、议题及理念方面的变化,如维持和平行动任务授权的扩大,气候变化、可持续发展、反恐怖主义、民主法治、性别平等、保护责任等成为联合国的重要议题。第三,联合国系统机构间及联合国与其他行为体间关系的变化,如安理会与国际刑事法院关系的建立,联合国与区域组织关系的加强。这方面的变化还体现在联合国扩大了非政府组织的参与途径,并试图通过“全球契约”框架在社会责任、人权、环境保护等方面规范私人部门和企业的行为。

  改革是较量与妥协的结果

  国际体系和国际力量对比的变化,以及会员国面临的重大全球挑战和威胁,都会对联合国及其他国际多边机制的改革、创新产生影响。当这种影响达到足够程度的时候,改革也会随之发生。从目前看,多极化、多元化、全球化并存的趋势将继续影响联合国和多边机制的改革。其影响在两个方面表现最为明显:其一是要求扩大联合国及其他国际多边机构代表性的呼声越来越大,包括扩大安理会席位和扩大发展中国家在国际金融机构代表权的改革需求。印度、巴西、南非等发展中大国希望能获得安理会常任理事国席位,中小国家希望扩大在联合国等多边机构中的决策参与权,德国、日本希望摆脱在联合国的战败国地位。这种趋势将是推动联合国及其他多边机制改革的动力。其二,区域组织、非正式集团、非政府组织影响的上升,将会使联合国与这些多边行为体之间的关系发生变革。作为国际组织,联合国在保留主权国家政府间组织特性的同时,其超国家性、非国家性特征会更加明显,这或将成为联合国未来改革的一个方向。

  多边机构改革无疑将受到多种力量的影响,其结果也是不同力量较量与妥协的结果。虽然会员国认同改革的必要性,但围绕如何改革,会员国之间存在不同利益、不同价值理念的分歧乃至冲突。“争常国”年复一年地推动安理会席位的扩大,而小国集团则更注重推进安理会工作方法的改革,以促进安理会的透明、有效、公平和广泛参与;发达国家强调国际多边机构的系统一致性和效率,发展中国家则强调发展援助的资金保障和发展系统业务活动的普遍性、自愿性、赠予性和中立性原则。多边机制的改革除了受会员国利益和国际力量对比变化的驱动外,也受到不同意识形态和政治思潮变化的影响,改革是倾向建立一个更集中的强联合国还是一个更松散的弱联合国,是倾向对主权国家的更多干预还是更少干预,不同思想派别之间始终存在竞争。世界主义、区域主义、环境主义、人权主义、和平主义、女权主义等都试图对联合国及国际多边机制未来的改革方向施加影响。

  支持一个怎样的联合国改革,如何为国际多边机制的创新作出建设性贡献,这也是对中国多边外交的一个重大挑战。维护《联合国宪章》宗旨和基本原则,支持扩大发展中国家在联合国和国际多边机构中的代表权,提高联合国在应对全球威胁和挑战上的作用,平衡不同会员国集团对联合国改革的需求,应成为中国对联合国改革的基本立场和考虑。当前,国际关系正处在变革和调整之中,许多变化已经发生或正在发生,适应国际形势的变化趋势,对二战后形成的联合国体制进行改革是必要的。但鉴于国际体系和国际格局的变化尚不稳定,各国利益不尽相同,尚缺乏承载根本性改革的国际共识。因此,联合国和多边机制的改革也应该是慎重的、渐进的。中国应该探讨在最大程度一致性的基础上,寻求可接受的阶段性、过渡性解决方案,为联合国改革作出积极、建设性的贡献。

  (作者单位:中国社会科学院世界经济与政治研究所)

  
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